北京德恒(珠海)律师事务所 陈思静
类型：执行
一、前言
最高人民法院、住房和城乡建设部、中国人民银行《关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于项目建设的通知》第一条第二、三项，以及最高人民法院、人力资源社会保障部、中国银保监会《关于做好防止农民工工资专用账户资金和工资保证金被查封、冻结或者划拨有关工作的通知》第二条，关于人民法院对专用资金监管账户（预售资金监管账户、农民工工资专用账户和工资保证金账户）及其账户内相应资金是否能够采取查封、冻结、划拨或其他扣划措施均有着具体而明确的规定。但是在实践中，由于当事人对专用资金监管账户设立和管理的不规范，可能会导致账户资金因为工程建设之外的债务被人民法院查封、冻结、扣划，从而产生一系列的纠纷和社会问题。而法院在处理这类案件的时候，各方当事人对于专用资金监管账户以及相应资金的性质往往产生巨大的争议，如何作出正确的认定和判断，不仅会影响各方当事人的切身利益、决定一个项目能否顺利完工交付，也是我们法律工作者一直在思考和探讨的问题。作者借助曾在实践中处理的一个棚户区改造项目的具体案例，通过分析具体案情，对人民法院不得采取扣划措施的专用资金监管账户及相应资金性质的认定进行初步探讨。
二、案情介绍
2018年1月2日，某县资产管理公司为某县棚户区改造项目的业主单位，具体负责该项目的管理与实施。2019年，资产管理公司与A公司签订《工程总承包合同》，约定由A公司作为某县棚户区改造项目的主要施工方。2020 年4月，某县住建局、资产管理公司、某县农发行、A公司共同签订项目资金监管协议，约定以A公司名义在某县农发行开设项目资金监管账户。2023年3月，法院在执行B公司与A公司、C公司民间借贷纠纷一案中，冻结了A公司在某县农业发展银行账户开设的项目资金监管账户。资产管理公司于2023年4月向法院提出案外人异议，以该账户实际为资产管理公司所有、账户内资金为政府棚户改造项目专项资金为由，请求法院解除对该账户的冻结，被法院驳回，后提起复议、执行异议之诉、上诉，亦均被法院驳回。随后，A公司委托作者团队作为其代理人，重新向执行法院提起执行异议，主张该账户为专用资金监管账户，该项目既是棚户区改造项目，也是保交楼项目，监管账户内的资金既是政府购买服务专项贷款资金，也是保交楼项目专用资金，只能用于项目建设费用和农民工工资的支出，符合专项资金禁止扣划的情形，不得用于偿还A公司的民间借贷债务，并以此为由向执行法院申请解除对该监管账户内资金的查封冻结措施。但执行法院认为，虽然某县住建局、资产管理公司、某县农发行、A公司共同签订项目资金监管协议，约定以A公司名义在某县农发行开设项目资金监管账户，但是该监管协议不能排除A公司为冻结账户所有人的身份，A公司需履行相应的还款义务，经审委会决定，驳回A公司的异议申请。代理人遂向某市中级人民法院提起复议，请求撤销该裁定，解除对该监管账户内资金的查封冻结措施。
三、法律分析
本案的争议焦点为A公司名下被冻结的银行账户是否应当被认定为政府棚户区改造项目的专用资金监管账户，以及账户内的资金是否存在专项资金不得采取扣划措施的情形。
执行法院认为，法院在执行B公司与A公司、C公司民间借贷纠纷一案中已作出相应执行裁定书，裁定冻结A公司在某县农业发展银行账号的账户资金，该账号户名为A公司，虽然某县住建局、资产管理公司、某县农发行、A公司共同签订项目资金监管协议，约定以A公司名义在某县农发行开设该项目资金监管账户，但该监管协议并不能排除异议人A公司作为被执行人被冻结账户的所有人身份，A公司需要履行的相关法律义务，法院的冻结行为符合法律规定，A公司的异议不能成立，裁定驳回A公司的异议申请。
但是作者认为，不能仅仅以账户开设在哪个主体名下来简单判断账户及账户内资金的性质，还是应当以项目合同、账户内资金的审批手续、项目的结算及付款情况、项目的建设交付情况以及相关的文件、证明、协议、台账等证据来进行综合判断。作者认为，案涉账户应当被认定为政府棚户区改造项目的专用资金监管账户，其中所涉资金为不得采取扣划措施的专项资金，法律分析如下：
（一）案涉账户是否属于专用账户的认定
《人民币银行结算账户管理办法》第十三条：“专用存款账户是存款人按照法律、行政法规和规章，对其特定用途资金进行专项管理和使用而开立的银行结算账户。”有关单位对其专项资金应当设立专用存款账户，实施专户管理，否则应认为是一般往来账户。通过A公司的举证，某县住建局、资产管理公司、某县农发行、A公司共同签订《项目资金监管协议》，约定以A公司名义在某县农发行开设项目资金监管账户，且案涉账户自2018年6月开设以来的流水信息显示，主要进款为某县资产管理有限公司打入的工程款，支出均为工程款、劳务费、材料款等事项，以上证据可以证明案涉账户仅用于该项目专项使用，属于专用账户，并且按照专户予以管理。
（二）案涉账户内资金是否存在专项资金不得采取扣划措施的情形
案涉项目属于棚户区改造项目，审理时工程尚未完工，六栋楼仅完工了一栋，通过政府会议纪要、问题楼盘处置小组证明、银行交易历史明细、项目工程付款审批流程截图等证据，可以证明案涉账户内资金来源主要为某县资产管理公司用于项目建设的出资，账户内的资金专项用于棚户区改造项目的建设，属于专项资金。最高人民法院、住房和城乡建设部、中国人民银行《关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于项目建设的通知》第一条第二、三项规定：“人民法院对预售资金监管账户采取保全、执行措施时要强化善意文明执行理念，坚持比例原则，切实避免因人民法院保全、执行预售资金监管账户内的款项导致施工单位工程进度款无法拨付到位，商品房项目建设停止，影响项目竣工交付，损害广大购房人合法权益。除当事人申请执行因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件之外，在商品房项目完成房屋所有权首次登记前，对于预售资金监管账户中监管额度内的款项，人民法院不得采取扣划措施。”最高人民法院、人力资源社会保障部、中国银保监会《关于做好防止农民工工资专用账户资金和工资保证金被查封、冻结或者划拨有关工作的通知》第二条规定“人民法院在查封、冻结或者划拨相关单位银行账户资金时，应当严格审查账户类型，除法律另有专门规定外，不得因支付为本项目提供劳动的农民工工资之外的原因查封、冻结或者划拨两类账户资金。”棚户区改造项目建设涉及民生，为保障项目施工的正常进行以及安置房居民的居住权，应予以妥善处理，且案涉账户内资金亦涉及支付工程建设进度款、材料款、农民工工资等事项，根据上述法律规定，该资金在特定用途得到满足之前，不可用于偿还其他债务，法院不得采取查封、扣划等措施。
经过审理，某市中级人民法院采纳了上述观点，裁定撤销某县法院作出的执行裁定，解除了对A公司名下账户的查封措施。该裁定为终审裁定。同时，某中院也在裁定中指出，执行法院也需要考虑到执行人实现胜诉权益的诉请，在后续执行过程中可以调查棚户区改造项目建设进度以及A公司承建案涉工程是否有结余工程款等情况，通过向案涉项目的出资方作出协助执行通知书的形式，在项目完工时对A公司承建案涉工程的结余工程款予以执行。可见，某市中级人民法院在裁定解封账户的同时，也兼顾考虑到了各方当事人的合法权益，力求达到服判息讼的目的，实现了社会效果与法律效果的统一。
四、重点提示
专用资金监管账户的设立和管理必须清晰明确，应当尽可能做到设置规范、用途清晰、流程明确、信息透明、监督留痕、分账核算、专款专用、对外公示的要求，不得与其他资金混用，避免因设立和管理的不规范导致账户资金因为工程建设之外的债务被人民法院查封、冻结、扣划，从而产生一系列的纠纷和社会问题。
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