县域中小学闲置土地与房产盘活路径及防流失策略研究

引言

近年来，因学龄人口减少、城镇化虹吸效应及教育资源优化整合，县域（尤其是农村地区）出现大量撤并校点。这些闲置校舍多位于村镇核心区，占地规模大，但普遍面临权属不清、建筑标准低、维护成本高等问题。若处置不当，不仅造成资源浪费，更易因随意占用、低价租赁引发国有资产流失风险。

政策与法律边界：中小学闲置资产属于行政事业性国有资产，受 《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令第738号）严格约束，其处置必须遵循“公开、公平、公正”原则，收益实行“收支两条线”管理。

在探讨具体模式前，必须完成三项基础工作，否则后续操作均存在法律风险。

（一）全面摸底，建立“资产一张图”

借鉴河南社旗县、广西隆林县经验，由教育、财政、自然资源局联合开展“拉网式”排查，建立“一校一档”：

基础数据：位置、占地面积、建筑面积、建筑质量（需专业鉴定，区分A/B/C级与D级危房）。

权属状态：重点厘清土地性质（划拨/出让）、房屋产权证办理情况。

价值评估：委托有资质的评估机构对资产市场价值进行基准评估。

（二）确权归位，解决历史遗留问题

大量农村校舍存在用地手续不全、无证等问题。必须由自然资源部门牵头，按照“尊重历史、依法依规”原则，简化手续补办不动产权证。只有权属清晰的资产，才能进入处置流程。

（三）明确主体，建立分级授权机制

县级统筹：财政局（国资中心）作为监管主体，教育部门作为主管部门。

实施主体：可借鉴湖北谷城县模式，将资产统一划转至县属国资公司专业化运营，或明确乡镇政府为属地管理主体。

（一）出租模式：从“粗放包租”到“结构化招商”

1. 模式调整策略

公益优先租赁：对用于养老、托幼、村卫生室的，可采取“零租金”或“象征性租金”（覆盖基础运维费），但需签订协议明确公益用途，防止变相商业占用。

市场化租赁：必须引入公开招租机制。禁止个人私下续租，鼓励“整校打包”或“分栋分区”通过产权交易中心、公共资源交易平台发布公告。

收益分配机制：租金收入全额上缴财政，纳入预算管理。可参考延津县做法，建立县、乡、村按比例分成机制，激励属地管理积极性。

2. 租期与用途管控

租期限制：原则上不超过5年，避免“长租约”导致资产僵化。

用途约束：严禁用于高污染、高安全风险行业（如化工、易燃品仓储），并在合同中明确“不得转租”条款。

（二）出售模式：严控流程与土地处置

1. 适用条件

出售是敏感度最高的处置方式，仅适用于：

确无教育预留需求且不适合公益使用的资产。

位于城镇开发边界内，具备商业开发价值的土地。

D级危房拆除后的闲置地块。

2. 操作红线

严禁私下协议转让：必须通过公共资源交易平台公开拍卖/挂牌，以市场竞价方式确定受让方。

土地出让金管理：若原土地为划拨教育用地，转让前需报自然资源部门批准，补缴土地出让金或办理用途变更手续。所得价款全额上缴国库。

（三）土地用途调整：从“教育用地”到“多规合一”

1. 政策通道

依据《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见》及各地国土空间规划，闲置校舍用地可通过以下路径调整：

公益性用途：调整为医疗卫生、社会福利（养老）、文化设施用地，通常可通过行政划拨或协议出让。

经营性用途：调整为商业、住宅或工业用地，必须纳入年度供地计划，履行“招拍挂”程序。

2. 操作要点

规划先行：自然资源部门需提前将闲置地块纳入控制性详细规划调整范围。

价值捕获：对于因规划调整带来的土地增值，政府应通过税收或土地收益分成机制回收部分增值收益，反哺教育基础设施建设。

（一）防线一：决策程序合规性

所有处置方案必须履行“单位申报-主管部门审核-财政部门审批-政府批准”的多级联审机制。重大资产（如价值超500万元）需经政府常务会议审议，杜绝“一言堂”决策。

（二）防线二：价格发现机制

双重评估：引入两家以上评估机构背靠背评估，取平均值或高价作为底价。

底价保护：出租底价不得低于评估价或市场指导价；出售底价不得低于评估价的90%（特殊情况需报省级财政备案）。

（三）防线三：全流程阳光操作

信息全公开：资产清单、评估报告、招租/招标公告、成交结果全程在政府网站公示。

引入监督：邀请纪检监察、审计部门提前介入，对评估机构选聘、交易过程进行抽查。

（四）防线四：收益闭环管理

处置收益必须严格实行“收支两条线”，严禁坐收坐支。建立教育资产循环基金，规定闲置资产处置收益优先用于弥补学校建设债务、改善保留学校办学条件或农村教育信息化建设，确保“资产来自教育，回馈教育”。

（五）防线五：责任追究机制

建立“资产身份证”与“责任到人”制度。对造成资产流失的行为（如擅自减免租金、违规延长租期、未经批准处置），依据《财政违法行为处罚处分条例》追究单位主要负责人和直接责任人的行政及法律责任。

（一）河南社旗县：“公益+产业”双轮驱动

该县将72所闲置校舍改造为村级养老中心、电商物流站点和扶贫车间。通过“乡镇管理+企业运营”模式，既解决了公共服务短板，又通过租金增加了村集体收入，实现了资产保值与乡村振兴的双赢。

（二）广西隆林县：“一校一策”分类处置

该县对128所闲置校舍制定了详细的分类目录：保留校舍用于教师周转房、拆除D级危房复垦、城镇区域校舍纳入再开发。这种精细化分类避免了“一刀切”带来的资源错配。

（三）创新模式：资产证券化与PPP合作

对于区位优越、规模较大的闲置校区，可探索由县属国资公司统一运营，通过“REITs（不动产投资信托基金）”或“PPP（政府与社会资本合作）”模式，引入社会资本进行整体开发，政府保留产权并分享长期收益。

结论与建议

盘活县域中小学闲置资产是一项系统工程，“出租”应作为主流盘活手段，“出售”应作为审慎使用的特殊手段。成功的关键在于：

1. 制度先行：制定县域统一的《闲置校产处置管理办法》。

2. 专业运营：组建或指定专业国资平台，摆脱学校“兼管不管”的困境。

3. 防流失底线：将公开交易、价格评估、收益回流作为不可逾越的红线。

通过将“沉睡”的校舍转化为服务民生、支撑产业的活资产，不仅能有效化解债务压力，更能为县域经济高质量发展注入新动能。