在国有土地上房屋征收补偿实践中，被征收人于法定期限内未就补偿方式作出选择，行政机关能否在补偿决定中设定“逾期未选即推定选择”的条款，一直是行政补偿制度中的争议焦点。近期，广西壮族自治区高级人民法院在方某权诉横州市人民政府一案中，通过二审判决对此问题进行了回应，确立了具有规范意义的裁判标准，被人民法院案例库收录。
一、基本案情
2023年4月24日，横州市人民政府发布征收公告，案涉房屋位于征收范围内，其国有土地使用权类型为划拨，设计用途为住宅。经评估机构评估，案涉房屋国有土地使用权、建筑物、构筑物及特殊装修总价为1056865元。方某权以评估价值过低为由提出异议，并申请复核评估。在征收公告确定的签约期内，双方未能就补偿标准达成协议。
横州市政府随后作出被诉补偿决定，载明两项选择方案：其一为货币补偿，补偿款总计1116433.54元；其二为产权调换安置，以被征收房屋总价为基础，加上临时过渡补助费、停产停业补助费等补偿59568.54元，并扣减置换土地地价款80560.00元后，补偿款总计1035873.54元。决定同时载明，被征收人应在决定送达之日起5日内选择补偿方式，逾期未选择的，视为放弃选择权，将实行产权调换安置。
方某权未在规定期限内作出选择，征收部门在复核评估结果作出前，按产权调换方式进行了补偿安置。其后评估机构作出复核意见，维持原评估结果。
方某权不服该补偿决定，申请行政复议。南宁市政府作出复议决定，认定横州市政府在复核评估期间即作出补偿决定，构成程序违法，但因复核意见维持原评估结果，补偿决定的实体依据符合客观实际，故确认违法但不予撤销。方某权遂提起行政诉讼，请求撤销补偿决定及复议决定。一审法院驳回其诉讼请求，方某权上诉后，广西高院二审维持原判。
二、争议焦点
二审法院归纳本案争议焦点为：以产权调换方式对原告进行补偿安置是否合法。包括两个层面的问题：一是该补偿是否符合公平补偿的要求；二是以产权调换方式补偿是否侵害原告的选择权。
三、裁判理由
（一）关于补偿是否符合公平补偿的要求
《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第二条规定，“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有人给予公平补偿。”第八条规定，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要……”第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估拌饭评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定……”根据上述规定，市、县级人民政府基于促进地方国民经济和社会发展等公共利益的需要，有权作出房屋征收决定，但是应当给与公平补偿。判断补偿是否符合公平要求，可以从以下方面判断：一是补偿范围是否全面，做到应当补偿的项目均依法予以补偿；二是补偿价值是否公允，即不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价值。
本案中，为保障平陆运河（横州段）项目建设推进，横州市政府发布公告对项目所涉地域的房屋进行征收，符合《条例》的规定。安置方
案确定的补偿项目也符合《条例》规定。双方的主要分歧在于补偿价值是否公允。根据安置方案和补偿决定，方某权若选择货币补偿，补偿款总计1116433.54元，符合当地合理的价格水平。方某权若选择产权调换，扣减置换土地地价款后，补偿款为1035873.54元（包括被征收房屋价值补偿、过渡补助费、停业停产补助费），方某权就由横州市政府同意规划、统一建设的安置房支付建设成本160600元后，将得到建筑面积为220㎡的安置房和剩余补偿款875273.54元。故经测算和依法评估，无论采取何种方式，方某权可得的补偿价值都能够弥补其安置补偿利益和实际居住利益，符合公平补偿的要求。
（二）以产权调换方式补偿是否侵害原告的选择权
《条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”据此，在补偿方式上，征收人可
以提供货币补偿或者房屋产权调换方案供被征收人选择。原则上该选择权由被征收人行使。但是，既然在无法达成补偿协议的情况下，行政机关基于维护公共利益的需要，可以直接作出补偿决定，则基于同样的考量，在有两种补偿安置可选择的情形下，行政机关亦可以在补偿决定中同时明确，如被征收人在规定期限内未作出选择的，行政机关可以直接决定补偿方式。
本案中，横州市政府在给方某权的补偿决定中明确，提供货币补偿和产权调换两种方式供其选择，逾期未选择的，视为放弃选择权，将实
行产权调换安置补偿方式。方某权未在规定期限内作出选择，横州市政府为推进拆迁工作，维护公共利益，决定以产权调换方式对房某权进行补偿安置，有客观原因和正当依据，符合法律规定，不构成对被征收人选择权的侵害。
四、裁判的规范价值
其一，关于公平补偿的审查，人民法院应从补偿范围的全面性与补偿价值的公允性两个维度进行判断，不得仅以某一单项金额的高低简单认定补偿是否公平。
其二，关于选择权条款的合法性，在被征收人与行政机关无法达成协议的情况下，行政机关在补偿决定中设定选择期限并明确逾期后果，属于推进公共利益的合法裁量，不构成对被征收人选择权的侵害。被征收人如对补偿方式有异议，应在规定期限内积极行使选择权或通过法定救济渠道主张权利，单纯的消极不回应将产生法律上的推定效果。
本案的裁判，在尊重被征收人程序性权利与保障重大公共建设项目顺利推进之间，找到了规范层面的均衡点。对于各地处理类似征收补偿争议，尤其是在被征收人消极对抗、补偿程序陷入僵局的情形下，提供了具有参照意义的裁判规则。
案号：（2024）桂行终787号
