当前，随着中央层面持续强调“鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房”，各地在盘活存量住房方面的探索不断深化。值得关注的是，继收购未售新建商品房之后，收购二手住房用作保障性租赁住房正成为多地政府优化供给结构、激活置换链条的重要政策工具。本报告基于当前已公开的各地案例，对收购二手房模式的推进情况、区域特征及政策影响进行梳理与评析。
自2025年中央经济工作会议及2026年《政府工作报告》多次提及“盘活存量商品房”以来，房地产市场的政策重心已从单纯的增量控制转向存量盘活和优化。收购存量住房的目的在于打通新房与二手房、市场与保障之间的通道，实现“去库存、优供给、稳预期”的多重目标。
早期的收储实践主要集中在收购房地产开发企业的未售新建商品房，由地方国企作为收购主体，获取银行贷款或专项债支持，将其转化为保障性租赁住房或配售型保障房。而当前，以上海、杭州、济南、太仓等城市为代表，收购对象开始从“新房库存”延伸至“二手房市场”。这一转变意味着政策工具正在覆盖更广泛的存量资产，通过为老旧二手房提供“官方退出通道”，直接激活住房置换链条，同时以较低成本快速筹集位于成熟区域的保障性房源。截至目前，全国已有多个重点城市及区域发布或实施了收购二手房用作保障性住房的具体方案。各城市在收购主体、房源标准、操作模式上呈现出一定的差异化特征，具体案例汇总如下：太仓市作为全国率先试行商品房“以旧换新”政策的地区之一，其模式在长三角乃至全国具有示范效应。该市自2023年9月底启动试点，当前收购旧房和置换新房的数量总体不错。太仓模式的创新性与成熟度体现在以下几个维度：太仓模式的成功实践表明，收购二手房与激活新房市场可以实现深度联动。太仓城发集团明确将“筹集1万套人才公寓和保障房”作为企业KPI，收购旧房成为达成这一目标的重要补充渠道。通过收购旧房，不仅盘活了老城区的存量资产，也为新城区的新房项目导入了有效需求，形成了“老房有人住、新房有人买”的良性循环。
通过对上述案例的归纳，当前各地收购二手房用作保障房的实践呈现出以下显著特征：
1.收购标准趋向精细化与区位导向。与收购新房关注“整栋未售”不同，收购二手房更强调“区位匹配”和“户型实用”。以上海浦东新区为例，政策明确要求房源位于内环内、建成于2000年以前、建筑面积70平方米以下、总价控制在400万元以下，并优先选择租售比较高、保租房供需矛盾突出的区域。静安区则采取“片区式收购为主，零散收购为辅”的策略。这种精准画像旨在确保收购后的房源能够真正实现“职住平衡”，避免保障房资源错配。太仓模式同样对旧房设定了面积小于144平方米、产权清晰、房屋安全可正常使用等准入标准。
2.资金闭环与金融工具深度结合。收购二手房对资金的流动性要求较高。目前，各地主要依托保障性住房再贷款、住房租赁团体购房贷款以及地方国企的自有资金。太仓模式中，城发集团收购旧房的资金结构为25%自有资金加75%银行专项贷款，贷款周期长达25年，利率约3%。上海部分案例则是由中国建设银行提供金融支持。要实现大规模推广，关键在于打通“融资-收购-运营-退出”的闭环。未来，保障性租赁住房REITs有望成为此类资产退出的重要渠道。
3.“以旧换新”与保障房筹集的联动机制。当前，各城市普遍将收购二手房与激活新房市场进行了绑定。太仓、杭州富阳、济南起步区的模式表明，居民出售旧房给国企后，所获资金或券被限定用于购买指定区域的新房。这种机制不仅帮助居民解决了旧房“卖不掉”的难题，也为新房市场注入了有效需求，实现了“卖旧买新”的良性循环。这比单纯的收储新房更能直接作用于市场交易的活跃度提升。
4.地方国企角色转型。在这一过程中，地方国企（城投平台）的角色正在从传统的“土地供应商”向“市场稳定器”和“住房资源运营商”转变。无论是上海的区属公租公司，还是太仓的城发集团、城投集团等，国企不仅承担收购资金筹集职能，更负责后续的房源改造、租赁运营和物业管理，这对国企的资产运营能力提出了更高要求。太仓城发集团明确将人才公寓和保障房建设作为集团三大主业之一，体现了国企职能的战略性调整。
5.政策持续迭代与人性化设计。各地在推进过程中均注重根据市场反馈持续优化政策。太仓模式已进行多轮迭代：从“一套换一套”升级为“多套换一套”；旧房抵扣比例从60%提升至80%；增加阁楼、储藏室、车位等独立评估纳入总价；创新“学区保留两年”政策。这些优化措施有效回应了居民的实际关切，提升了政策接受度。收购二手房用作保障性住房这一模式的推广，对房地产市场的供需结构、资源配置以及保障房体系建设均产生了深远的市场意义，具体体现在以下三个层面：1.盘活市区存量二手房，优化城市资产配置。老旧城区的二手房长期面临流动性不足、议价能力弱的困境，尤其是一些建成于2000年以前的老旧房源，受限于房龄、户型结构及贷款限制，在二手房市场中的交易周期明显长于次新房。地方国企以官方主体介入收购，为这类房源提供了稳定的退出渠道。一方面，此举直接改善了市区老旧房源的流动性，避免了部分房源因长期滞销而出现价格非理性下跌，对稳定二手房市场价格预期具有托底作用。另一方面，收购后的房源经过改造转化为保障性租赁住房，使原本散落在成熟区域的存量资产被重新盘活，避免了城市核心区住房资源的闲置浪费。从城市更新的视角看，这种模式以“微更新”替代大规模拆建，保留了成熟社区的居住功能与社会网络，降低了城市更新的综合成本。
2.促进新房去库存，导入定向改善需求。收购二手房与新房市场之间存在直接的需求传导机制。在以旧换新模式下，居民将旧房出售给国企后，所获得的资金或换购券被限定用于购买指定区域的新房项目。这意味着，原本属于二手房市场的潜在购买力被精准导入了新房市场。数据显示，截至2026年1月底，太仓市通过“以旧换新”已累计成交新房495套、面积6.56万平方米；同时成功置换存量房581套、面积6.41万平方米。这说明此类带动效应是积极明显的。若是考虑到收储资金的介入，此类收购过程中，收储资金撬动新房销售的比例约为2倍。从更宏观的视角看，这一机制打通了“卖旧买新”的置换链条，解决了改善型需求面临的核心痛点——旧房无法及时变现导致置换计划搁置。当大量持有市区老旧住房的家庭通过这一渠道完成置换后，新房市场的有效需求将得到实质性补充。对于库存压力较大的郊区或新区项目而言，收购旧房政策相当于建立了跨区域的需求输送通道，有助于缓解区域间供需错配的问题。
3.优化保障房供给结构，降低筹集成本与时间。从保障房供给的角度看，收购二手房相较于新建保障房具有明显的比较优势。其一，区位优势显著。传统新建保障房项目往往选址于城市外围区域，面临交通不便、配套不足等问题，而收购的二手房主要位于中心城区或成熟居住区，能够真正实现保障对象的“职住平衡”，提高保障房的实际使用效率。上海浦东明确要求收购房源位于内环内，正是基于这一考量。当前此类区域的项目租售比指标表现向好。其二，供给周期短。新建保障房项目从土地出让到竣工验收通常需要2至3年时间，而收购二手房经过简单改造后即可投入运营，供给周期大幅缩短，能够快速响应租赁需求。其三，户型结构更贴近实际需求。保障性租赁住房主要面向新市民、青年人群体，对中小户型的需求最为旺盛，而各地收购的二手房普遍以70平方米以下的小户型为主，与保障对象的居住需求高度匹配。其四，成本控制优势明显。相较于在核心区域新征土地建设保障房，收购存量二手房的综合成本更低，且避免了新增建设用地指标的压力。尤其是叠加当前二手房价格深度调整的背景，从商业角度看此类收购的性价比也是比较高的。甚至从福建省级政策可以看出，其提及了收购司法处置流拍商品住房，也体现了多渠道、低成本筹集保障房房源的政策导向。各地在收购二手房用作保障房方面，虽已通过试点取得初步成效，但在推广过程中仍面临多重挑战。准确把握这些挑战，有助于后续更稳妥地推进相关工作。
一是资金可持续性压力。二手房收购涉及零散的业主谈判，评估流程复杂，且占用资金规模较大。目前主要依赖银行贷款和政策性再贷款，若缺乏财政贴息或长期低息资金支持，地方国企的资金成本压力将限制收储规模。从各地收购模式来看，部分项目75%的资金依赖银行贷款。随着收购项目增多，融资及管理成本问题将进一步放大。
二是估值公允性与道德风险防范。如何确立一套既保障居民资产权益、又防止国有资产流失的评估标准，是政策落地的难点。各地在实施中多采用第三方独立评估机制，例如从5家评估机构中随机抽取3家、取平均值的方式。但对比2024年和2025年的操作，2026年出现新的情况：当前二手房价格更趋企稳，部分地区甚至出现涨价预期，二手房价格如何评估，成为各地面临的新考验。
三是后续运营效率问题。收购后的房源分布可能较为分散，给统一运营和物业管理带来挑战。目前部分城市采用“租售并举”的处置策略，短期返租给原业主、中期用作人才公寓、长期纳入租赁体系，较好地平抑了运营压力。各地需加快建立标准化的运营管理流程，并明确配租配售的时间要求，避免房源闲置。同时，此类项目形成的保租房资产如何与REITs衔接，也尤为关键。
总体来看，各地收购二手房用作保障房的实践，标志着房地产行业正在从“增量开发”向“存量运营”深度转型，也反映出各地正积极推动相关项目落地，值得充分肯定。预计今年将有更多城市加入这一行列，收储规模有望进一步扩大。二手房市场的供给压力将随之缓解，也有助于各地积极探索一二手房联动等机制，为保障房制度与产品的优化提供重要启示。
