罗志恒系粤开证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事
2025年末召开的中央经济工作会议指出：2026年，要继续实施更加积极的财政政策。保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量，优化财政支出结构，重视解决地方财政困难等。 关于投资，会议提出，必须坚持投资于物和投资于人紧密结合，推动投资止跌回稳，有效激发民间投资活力等。2026年，财政资金将投向何处，并将如何推动经济增长？第一财经《2026经济展望》，对话粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒。
一、2026年，财政政策力度如何？
2026年，财政政策力度如何？
第一财经：2025年我们已经实施了更加积极的财政政策，近期召开的中央经济工作会议也提出2026年我们要继续实施更加积极的财政政策，对于2026年的财政支出力度，您有什么样的预判？
罗志恒：今年提出要实施更加积极的财政政策，特别提到了要保持必要的财政赤字、新增债务总规模和支出总量。
“必要”我觉得起码是有三个层面的含义，第一就是我们要让经济保持足够的稳定和韧性，那就是包括，要扩大投资，促进投资止跌回稳，要进一步地扩大消费。第二，“必要”指向的就是经济结构的优化，要让财政尽可能地去推动科技创新、现代化产业体系的建设，以及要促进消费的提振。第三，“必要”指向的就是经济风险的化解，包括房地产风险和中小金融机构的风险，通过财政注资到金融机构来增强它的抗风险能力，通过财政收购部分商品房用作保障性住房来化解部分房地产风险。我想“必要”指向的是经济的稳定、经济结构的优化和经济风险的化解。
第一财经：具体到财政赤字、债务的总规模和支出总量，您有什么样的估算？
罗志恒：那么具体总得有一个操作目标，第一个，赤字。赤字率2025年达到了4%，2026年我想既然是必要的支出强度，应该说是不低于4%的水平。随着经济总量的扩大，哪怕是同样的赤字率，赤字规模也会进一步扩大，2025年赤字率是4%，赤字规模5.66万亿，2026年，如果按照4%来算的话，大概是五点九几万亿，大数是接近6万亿左右的规模。
第二个，专项债，2025年的当年新增规模是4.4万亿，里边包括了8000亿的化债，也包括了用于收储、清欠账款、项目工程建设。现在在实施过程之中，一些地方反馈，这个规模还可以进一步地去扩大，因为它的用途是进一步多元化了，我要做的事情多了，最好能够让剔除其他用途之后的项目建设资金是明显增加的。为了更好地去推动经济的发展和更好地化债，推动清欠账款，推动房地产止跌回稳，这个规模，我想短期之内是可以更大一点，比如说是不是可以到5万亿的一个规模。当然从中长期的角度来看，专项债我觉得规模可以压降一点，一般债可以提高一点，让专项债回归本源，让一般债这种约束更少的资金给到地方，真正增加地方自主财力；专项债是要对应到项目的，可优质项目在减少，实事求是的做法就是减少专项债、提高一般债占比；但这是一个中长期的事情，短期要保经济的稳定，要解决当下专项债要服务的内容。事情总是分轻重缓急的，事缓则圆，不能一蹴而就。
第三，就是大家所期待的超长期特别国债，这个指向什么呢？“两新两重”。中央经济工作会议也特别谈到了，要优化“两新”政策，要优化“两重”。2026年是“十五五”规划的开局之年，我们要实现2026年的开门红，在2026年的内部，我们要实现一季度或者上半年的开门红，这对于我们信心的提振是非常重要的。所以这样的话，我觉得超长期特别国债的规模可以进一步地提高和扩大，比如说是不是可以到1.5万亿或者更高的规模。原因就在于2026年是开局之年，所以很多大型的项目在储备着。那么我们可以看到的国家安全能力建设以及重大的工程，项目有了，只要有资金，就能把项目工程给落地，形成实物工作量，推动经济的增长，实现开门红。
如何提高财政资金使用效率？
第一财经：关于财政资金的投向，中央经济工作会议有提到，要优化财政支出结构，其实这个词我们近些年一直在谈，据您的观察，目前财政支出结构的优化和调整进展得如何了，未来进一步的优化空间又在哪里？
罗志恒：优化财政支出结构，实际上是我们这些年一直在做的事情，它背后是要提高财政资金使用效率，核心的一个目的。为什么要提高财政资金使用效率？那就是我们可以看到，当你的财政资金投向不同领域，它的效率、效益是不一样的，而且随着时间的推移，它会有一些变化，这跟我们现在提到的将投资于物与投资于人紧密结合，又比较密切地相关，它也是一个支出结构的优化。为什么要做这样的变化？因为过去当我们经济发展水平比较低的时候，我们在投资于物，在投资基础设施建设方面，它能够迅速地拉动经济，要想富、先修路，只要把基础设施搞好了，远在西藏、远在新疆、远在云南的一些水果，可以运到像北上广深这些大的城市，这是我们在推动基础设施建设、投资于物的发展阶段。
那么随着经济发展水平的提高，我们越来越发现，当投资于物、投资基础设施建设的时候，它的边际收益在递减。它还有收益，但是在递减，这个时候老百姓的需求发生了一些变化，他开始要求、希望能更多地在医疗、教育、养老、住房保障等方面有更多的覆盖，来解除我的后顾之忧。那么从过去的“要想富、先修路”，这样就转变到现在的要有更好的基本公共服务。所以我们就可以看到，投入到这些方面的领域，投资于人，它的效益就能够体现出来。
第二，我们看怎么优化法，国家一般公共预算支出里边，医疗、养老、教育、住房保障这四大块的支出，在2024年，这四大块支出占一般公共预算只粗的比重接近40%，这个比值与“十八大”初期比较，已经上升了5个百分点左右，这个其实是非常难能可贵的。因为是百分点的上升，财政资金里边每上升一个百分点，资金的规模都不是一个小数。20多万亿的财政的支出，怎么个优化法，数据上是有所体现的。具体到比如说2025年，1至11月份，我们可以看一看，一般公共预算支出的增速1.4%，但是其中哪个增速是最高？社会保障与就业的增速，它是最高的，接近8%的水平；教育、卫生健康支出也在4%以上。用于民生、用于投资于人的增速，它是大幅高于总体增速的。所以支出结构的优化不仅是“十八大”以来，这十几年在做的事情，而且我们当下也在不断地推进，在贯彻以人为中心的发展理念。
求解地方财政收支挑战
第一财经：财政的支出，分为中央和地方两个不同的维度，我们知道一些地方政府出现了财政困难，势必就会影响它的支出能力。中央经济工作会议也提到了，要重视解决地方的财政困难，那么据您的观察，目前地方政府的财政困难问题，2026年有哪些新的解决办法？
罗志恒：中央经济工作会议确实是谈到了要重视解决地方财政困难的问题，这反映出了我们从来不回避问题，从来都是直面问题，这种政策的导向我觉得是非常务实和坦率的。
那么这种地方的财政困难，其实这些年我们一直在重视解决这个问题，尤其是这种基层的财政困难。怎么去解决这个事情？我觉得短期的话，可以加大对地方的转移支付。那么中央的钱从哪里来，可能需要进一步地去增发国债，来解决掉地方财政所面临这样的收入不足的问题。地方政府为什么收入不足，那就是与这些年房地产的持续调整有比较大的关系。我们的2021年的土地出让收入是8.7万亿，2024年的土地出让收入是4.9万亿，2025年的土地出让收入，预计在4万亿左右。4年过去了，这中间就有接近5万亿的收入规模缺口。在这样的情况下，可以加大对地方的转移支付，因为地方财力的紧张不是乱作为导致的，是房地产周期下行导致，房地产周期又是人口周期导致的，也就是说是客观环境发生变化导致的财力缺口。
第二，可以适当地提高地方政府的债务限额，地方政府有更大的额度去举借债务，账仍然是记在地方政府的账上。这样就可以避免地方政府去举借隐性债务，去新增隐性债务，同时又能解决当下经济发展的问题。
第三，支持地方政府去加大盘活存量的资源，存量与增量的关系是动态的，增量形成存量，但依托存量资源也可以产生增量资金和效应。
第四，可以加快消费税改革的落地。短期解决地方财政困难。当然从中长期来看的话，靠的是财政体制改革，上移一部分事权和支出责任到中央政府、到省级政府。这样的话，让我们的地方政府，让地方政府中的区县级政府的压力能够得到比较大的缓释。地方财政困难的问题，有收入端的问题，房地产的持续调整导致相应的税收和土地出让收入的下降，也有一部分是源自于支出责任的扩张，有比较大的关系。所以我们要双管齐下，一方面要补足财力，一方面要减少它的事权和支出责任，这是重视解决地方财政困难。
还有一个是化债的问题，因为债务现在尤其是隐性债务的化解，在当下的地方政府也是他非常重要的工作，取得了非常好的成绩：第一个就是隐性债务的数量大幅地压降。第二，债务的周期是拉长的。第三就是，债务举债成本的利率是下降的，这些都取得了很好的效果。但是我们要进一步地优化，第一个，要优化当前“6+4+2”的化债的方式。“6+4+2”，12万亿的额度非常好，极大地激发了地方政府的积极性，但是我们是不是可以一次性把这个额度给到地方政府，让他根据到期的需要来进行发债、置换，这里主要讲的是每年8000亿的这个额度。第二，对于有一部分地方政府，当时出于种种原因的考虑，是不是有可能还有一些隐性债务的底数，还要进一步地去摸清楚。如果说还存在着有一部分的冰山之下的一些，是不是也可以适当地再提高一部分的债务的额度？当然同时我们的一些问责机制要同步地去进行。第三，我觉得可以推动融资平台真正地转型，避免这种“退而不转”的问题，这就需要一方面对历史债务做剥离，另一方面对这种优质的资源，国有资源对它进行一些注入，我觉得这是非常有必要去考虑的。
第一财经：据您这么一分析，手里的工具是很多的。
罗志恒：工具还是比较多的，对于问题、对于困难并不可怕，就是中央经济工作会所谈到的是发展中的问题，是转型中的问题，只要直面问题就能够解决它。
推动投资，财政如何发力？
第一财经：2026年，很多领域都需要财政发力，我们看到2025年前11个月的数据，全国的固定资产投资同比下降了2.6%。要推动投资止跌回稳，您判断投资的体量和方向，具体会是怎样的？
罗志恒：我们固定资产投资现在确实是面临一定的压力，所以中央经济工作会议也因时因势地提出了要促进投资的止跌回稳。
第一个维度，东、中、西、东北，我们要分不同的区域去看，哪些区域现在面临着一定的压力。
第二，就是分中央和地方的层面，现在中央支持的投资，增速还不错，现在拖累的主要是地方的基建投资相关的，地方政府可能还要进一步地去挖掘出来那些有综合效应、社会效益的一些项目，把这一块投资给弥补上。
第三个维度，固定资产投资里，制造业投资应该说增速还可以，目前房地产投资的拖累幅度是比较大的，所以要推动投资的止跌回稳，财政我觉得可能也有必要进一步地去通过稳定房地产市场，让我们的房地产的投资也能够逐渐地企稳。
第四个维度，现在民间投资的拖累，相对而言是比较大一点。国有投资在发挥逆周期调节的作用，是在往前冲，顶上去了。所以怎么样进一步更好地去激发出民间投资的积极性，这里边可能涉及到一些制度改革的问题，涉及到比如说市场准入的充分的放开，这也是中央一直在强调，在全国统一大市场构建的过程中，要对我们的民营资本有充分的开放。第二，那就是要强化我们的产权保护，知识产权的保护，有一些服务存在供给不足的问题，如果民间资本进入的话，既能解决供给不足的问题，还能增加民间投资的一个领域，两全其美的一个事情。投资增加了，供给优化了，我们的消费也得到满足了。
所以推动投资止跌回稳可以从很多个维度去发力，可以通过激发民间投资的积极性和活力，可以由中央和地方的协同发力，由东、中、西、东北四个区域的协同发力，以及推动房地产市场的稳定，这都是能够推动投资止跌回稳，稳定经济增长的重要的方式。
稳定房地产市场，财政如何发力？
第一财经：房地产方面，中央经济工作会议提出来要着力稳定房地产市场，2025年前11个月的数据，全国房地产开发投资的总额同比下降了15.9%。对于稳定房地产市场，您认为财政可以从何处发力？
罗志恒：财政可以发力并大有作为，第一，可以适当地降低在交易环节的税费成本，来降低居民购房的负担。
第二，财政可以更好地去支持我们的地方政府来收购商品房，用作保障性住房。一部分专家提出来，就是说要国家花大量的资金去下场去收购100万套到200万套，我认为这个有待商榷。财政资金可以收储一部分商品房用作保障性住房。绝不是政府直接下场去收购100万到200万套。一方面，需要的财政的资金体量太大了。财政资金本身就是来自于老百姓的，而且如果说未来这一两百万套出现了贬值的时候，我们的资产价值缩水的时候，又当如何去处理？另一方面，更重要的就是稳定房地产市场，最终要调动老百姓的积极性，而绝不是政府直接去下场来解决这样的问题。政府与市场的职能边界要划分清楚，不能任何事情都是政府来兜底的，这是不现实的。
第三，财政可以去收购一部分的闲置的存量土地，收购完之后，可以解决一部分房地产企业的现金流的问题，这些土地以后还可以用作其他用途。
第四，有一些城市，虽然库存销售比较高，但是它仍然在增加土地的供应，会导致什么？它未来又变成新的房地产库存。他是不得已而为之，因为他的土地出让的收入依赖度也比较高。能不能通过转移支付的形式，给到地方政府补上这样的一个收入缺口，但是前提条件是它不能够再去恶化这种房产供需的形势。
提振消费，财政如何发力？
第一财经：当前大家关注消费的提振，财政在消费方面可以如何发力？
罗志恒：第一，短期以旧换新政策的进一步的优化，过去支持耐用消费品比较多，我们是不是可以转移到更多的去支持服务消费。因为冰箱彩电可能是三年买一个，但是旅游可能一年去旅游三次，看个电影，今天可以看，下个月也可以看，它是一个高频的。
第二，我们是不是可以推动国资-财政-社保的联动改革，什么意思？就是将我们的部分国资划转到财政或者提高国资上缴财政的比重，财政专项用于社会保障体系的建设，用于提高城乡居民的养老金收入。
第三，养老金制度改革，主要是城乡居民养老保险制度改革，可以探索建立全民最低养老金制度，将城乡居民尤其是农民这部分改为福利性质。城乡居民养老保险，就是广大的农民和在城镇里边没有工作单位的这些群体，名字叫保险，但它的支出里边80%是来自于财政的补贴，实际上是福利性质重于保险性质。那是不是可以由中央政府来承担，比如说建立全民最低养老金制度，就是中央政府出资发放最低养老金，不论在西藏、新疆还是上海、广东，都是一个水平，因为这个钱是中央出的，只要是符合条件的中国公民就可以享受到的，所以全国统一；然后各地根据财政实力和物价水平实施差异化的补贴。那中央出资的金额在何种水平合适？我们是不是可以定在500-600元左右的水平，为什么是500块这个水平？一方面，目前农村的低保是600元左右的水平，目前是594块这样的平均标准。另一方面，2024年国家统计局的调查数据显示，农村居民的食品类的支出差不多是个每月500元的水平。所以提高到这样的一个水平，就可以覆盖掉农村居民的食品相关的支出，同时又接近于低保的水平。我们说由中央财政资金出资来保障最低的水平，地方政府可以根据财政经济实力和物价水平来给予一个更高的补贴。这样，有了最基础的兜底，也有了各地的差异性。这是怎么财政去提升消费，我觉得有这么几个领域去做的。
