华玉振:改善和稳定房地产预期需要打开土地政策市场化闸门
- 2026-02-09 06:19:52
华玉振:改善和稳定房地产预期需要打开土地政策市场化闸门当前中国房地产市场正经历深度调整，2024年全国土地出让收入降至4.87万亿元，较2021年峰值缩水3.8万亿元，降幅达44%，商品房销售面积连续三年下滑，百城房价指数同比跌幅持续扩大。作为国民经济的支柱产业，房地产业关联上下游数十个行业，其市场预期的不稳不仅影响产业链安全，更对宏观经济稳定构成挑战。中央经济工作会议与《求是》杂志评论员文章反复强调稳定房地产市场预期的重要性，而部分观点认为现有政策调整滞后，呼吁取消限制性干预。但拨开市场波动的表象可见，真正决定房地产市场根基与预期走向的，并非短期调控政策的松紧，而是长期以来土地供应的政府垄断格局与非市场化运行机制。土地作为房地产开发的核心生产要素，其供应规模、结构、价格形成机制直接决定了市场供求关系的平衡度，扭曲了价格信号的真实性，成为制约行业健康发展的根本症结。唯有打破土地供应的行政垄断，推动住宅用地政策真正市场化，斩断土地供应与土地财政的过度绑定，才能让住宅用地供应与市场需求精准匹配，从根源上稳定市场预期，实现房地产业的可持续发展。 
中国房地产产业的兴衰史，本质上是一部土地政策主导下的发展变迁史。改革开放前，土地实行无偿、无期限、无流动的行政划拨制度，城市建设资金匮乏，房地产沦为国家财政的包袱，宽地窄用、好地劣用现象普遍，1985年前全国耕地每年净减少最高达1500多万亩，而城市建设却因缺乏稳定资金来源持续欠账。1979年《中外合资经营企业法》的颁布，首次打破了土地无偿使用的禁区，允许出租批租土地给外商使用，成为土地制度改革的起点。1981年深圳与香港妙丽集团签订的独资开发合同，以每平方米5000港元的价格出让6000平方米土地30年使用权，开启了土地有偿使用的实践探索，昔日杂草丛生的罗湖小区借此快速崛起为商业金融中心。1987年深圳土地拍卖“第一槌”更具里程碑意义，8588平方米住宅用地以525万元竞得，这一举措直接推动1988年宪法修正案明确“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，为房地产市场的形成奠定了制度基础。 上世纪90年代至21世纪初，土地政策逐步从有偿使用向市场化出让过渡，但政府垄断供应的本质未变。1999年浙江率先在全省推行经营性用地招标拍卖制度，2002年国土资源部11号令明确四类经营性用地必须采用招拍挂方式出让，标志着土地出让市场化机制的初步建立。数据显示，2000年全国招标拍卖出让土地收益仅350亿元，2002年就实现宗数、面积、价款分别较上年增长108.55%、273.8%和197%的爆发式增长，土地市场的激活直接带动房地产行业进入快速发展期。这一阶段，土地供应的宽松与收紧成为调控房地产市场的核心工具，2003年至2007年，全国住宅用地供应年均增长15%以上，房地产投资增速保持在20%左右，城镇化进程中释放的住房需求得到部分满足。但与此同时，地方政府作为土地唯一供应方的地位愈发巩固，土地出让金成为地方财政的重要来源，2008年全国土地出让收入突破1万亿元，土地财政的雏形逐步形成。 2010年后，土地政策进入结构性调整阶段，行政调控色彩不断加重，供应结构失衡问题日益凸显。为抑制房价过快上涨，中央出台一系列土地调控政策，包括划定城市用地规模边界、严控住宅用地供应节奏等，但地方政府出于财政收入考量，往往采取“饥饿供地”策略，导致住宅用地供应长期偏紧。以深圳为例，2013-2018年五年间提供的住宅用地总和仅相当于一个大型小区的面积，远低于上海一年的供应规模，而同期深圳工业用地占比坚守30%红线，与生态控制线共同占据全市80%以上土地。这种结构性失衡直接推动深圳商品房价格在2014-2020年快速上涨，住宅用地价格从2008年到2024年翻了17倍，而工业用地价格在2015-2024年反而下降65%，二者价差从4.8倍扩大至52倍。与之形成对比的是，三四线城市在2015年后的棚改货币化推动下，出现土地供应过量现象，部分城市住宅用地供应增速超过人口增速3倍以上，导致库存高企，2024年全国三四线城市商品房库存去化周期普遍超过20个月，部分城市甚至达到36个月以上。这种“一线供不应求、三四线供过于求”的格局，正是土地供应非市场化导致的必然结果，地方政府根据财政需求而非市场需求配置土地资源，使得土地供应与人口流动、住房需求严重脱节。 
土地政策的政府垄断与非市场化运行，从根本上扭曲了房地产市场的价格信号与供求关系，导致市场机制无法有效发挥资源配置作用。在现行土地制度下，地方政府既是土地供应的唯一主体，又是房地产市场的调控者，双重身份导致其行为逻辑始终围绕土地财政展开：通过压低工业用地价格招商引资，推动GDP增长和税收增加，再通过控制住宅用地供应推高地价，以高额土地出让金弥补工业用地补贴和城市建设资金缺口。这种“以地养城”模式使得住宅用地价格脱离市场真实需求，成为地方财政的“提款机”，2021年全国土地出让收入达到8.7万亿元峰值，占地方政府性基金收入比重高达85%。土地价格的人为抬升直接传导至房价，2010-2020年全国商品房均价从5032元/平方米上涨至9860元/平方米，涨幅达96%，而同期居民人均可支配收入涨幅仅为123%，房价收入比从6.5:1升至8.9:1，部分热点城市更是超过20:1，远超国际合理水平。 价格信号的扭曲进一步引发市场预期紊乱，加剧了房地产市场的投机氛围与周期性波动。由于住宅用地供应长期偏紧，市场形成“土地稀缺-房价上涨”的固化预期，开发商为获取土地资源不惜高价拿地，2016-2018年全国土地出让溢价率普遍超过30%，热点城市部分地块溢价率甚至突破100%，“地王”频现。而高溢价土地必然转化为高房价，形成“地价推房价、房价拉地价”的循环，2018年某头部房企在杭州拍出的地块楼面价达29800元/平方米，远超周边在售房价，直接导致区域房价预期失控。这种由土地供应引发的预期紊乱，使得房地产市场偏离居住属性，成为投机资本的逐利场，2020年热点城市二手房交易中投资性需求占比高达35%，部分城市甚至出现“万人摇”抢房现象。而当市场转向下行时，非市场化的土地供应机制又无法及时调整，地方政府为维持土地出让收入不愿降价供地，开发商因拿地成本过高不敢开工，导致供应端与需求端同时萎缩，2024年全国住宅用地成交规划建筑面积同比下降4.5%，商品房销售面积同比下降12.3%，市场陷入“价跌量缩”的恶性循环。 
土地政策的扭曲对房地产业发展造成的深层困扰，还体现在行业发展模式固化与政策调整陷入两难。在土地财政驱动下，房企形成“拿地-开发-销售-再拿地”的高周转、高杠杆发展模式，2015-2020年全国百强房企平均资产负债率从75%升至82%，部分房企甚至超过90%，行业对土地增值的依赖远超产品创新与服务提升。这种发展模式导致房企对土地政策变动异常敏感，2021年土地供应收紧与融资“三道红线”叠加，直接引发多家大型房企债务违约，截至2024年底，累计有超过120家房企宣告债务重组，行业风险集中暴露。而政策调整则陷入“一放就乱、一收就死”的困境：宽松周期中，土地供应增加往往引发房企疯狂拿地，推动房价快速上涨，2015-2016年全国住宅用地供应增长20%，商品房均价涨幅达18%；收紧周期中，土地供应减少又导致市场预期低迷，销售下滑与库存高企并存，2022年土地供应同比下降30%，商品房销售面积同比下降24.3%。 更为严重的是，土地供应的非市场化导致房地产市场与宏观经济深度绑定，增加了经济系统性风险。土地出让金作为地方财政的重要支柱，其收入波动直接影响地方政府偿债能力，2024年土地出让收入大幅下滑导致地方政府性基金收入同比下降15.7%，部分地方政府债务率突破警戒线。而房地产行业的低迷则通过产业链传导，影响上下游产业发展，2024年全国水泥产量同比下降8.2%，平板玻璃产量下降5.1%，家电零售额下降4.3%，对宏观经济增长形成拖累。这种风险传导还体现在金融领域，截至2024年底，房地产相关贷款余额占银行业贷款总额的27%，土地抵押成为银行信贷的重要担保形式，地价下跌导致银行不良贷款率上升，2024年银行业房地产不良贷款率较上年上升1.2个百分点，金融风险与房地产风险相互交织。 
要从根本上稳定房地产市场预期，必须打破土地供应的政府垄断，推动住宅用地政策真正市场化，核心是切断土地供应与土地财政的过度绑定，让住宅用地供应回归市场需求导向。这需要突破现有政策框架与学术共识，构建“市场配置为主、政府监管为辅”的土地供应新机制，从制度设计上保障土地供应与人口流动、住房需求的动态匹配。 首先，应重构土地供应主体结构，打破地方政府的独家垄断地位。当前土地供应的核心问题在于供应主体单一，地方政府既是决策者又是参与者，无法实现资源优化配置。可借鉴深圳早期土地改革经验与龙港镇“农民城”建设模式，赋予农村集体经营性建设用地与国有土地同等的入市权，允许集体组织直接参与住宅用地供应，形成“国有+集体”的多元供应格局。2015年启动的农村集体经营性建设用地入市试点已取得初步成效，截至2024年底，全国累计入市土地面积超过100万亩，成交金额超5000亿元，若将试点范围扩大至住宅用地领域，预计可增加全国住宅用地供应15%以上，有效缓解供应不足问题。同时，应建立跨区域土地指标交易市场，推行“地随人动”的供应机制，允许人口流入量大的热点城市从人口流出多的三四线城市购买建设用地指标，2025年部分都市圈已试点跨省耕地占补平衡，若推广至住宅用地指标交易，可使热点城市住宅用地供应增加20%-30%，实现土地资源在全国范围内的优化配置。 其次，改革土地出让定价机制，让市场决定土地真实价值。现行招拍挂制度虽引入竞争机制，但本质上仍是地方政府主导的“价高者得”模式，容易推高地价。应建立基于市场供求的弹性定价机制，将土地出让底价与区域房价、居民收入、人口增速等指标挂钩，避免底价虚高或过低。可借鉴越南《新土地法》的市场化定价方向（摒弃政府固定限价），但需规避其实施细则滞后的弊端，建立由第三方机构定期评估的“土地价格指数”，作为土地出让底价的参考依据。同时，应扩大土地出让方式的多元化，除招拍挂外，推行“综合条件出让”，将建筑质量、绿色标准、配套设施建设、租赁住房配建比例等纳入竞价条件，避免单纯追求地价最大化。以上海为例，2023年推出的综合条件出让地块，将租赁住房配建比例作为核心竞价指标，既控制了地价涨幅（溢价率控制在10%以内），又增加了租赁住房供应，有效平衡了市场需求与民生保障。 第三，建立土地供应与住房需求的动态匹配机制，实现供需精准对接。土地供应的市场化核心是“以需定供”，而非“以财政定供”。应利用大数据、遥感监测等技术，建立全国统一的土地供应与住房需求监测平台，将常住人口增量、住房库存去化周期、居民住房支付能力等作为土地供应的核心依据，对库存去化周期低于12个月的城市增加住宅用地供应，高于24个月的城市减少供应。深圳的教训表明，脱离需求的供地结构必然导致市场失衡，其工业用地空置率达12%-18%，而住宅用地供应不足导致房屋自有率仅23%，1000万人居住在城中村和工厂宿舍。与之相反，杭州近年来根据人口流入情况动态调整土地供应，2021-2024年常住人口年均增长30万人，住宅用地供应年均增长18%，房价涨幅控制在5%以内，实现了市场平稳运行。还应优化城市内部土地供应结构，推行“产城融合”供地模式，将产业用地与住宅用地捆绑开发，沿轨道交通走廊增加住宅用地供应，缓解“职住分离”问题，提高土地利用效率。 第四，深化财税体制改革，彻底摆脱土地财政依赖，防止土地供应成为财政“白手套”。土地财政的本质是地方财政收入结构失衡的产物，2024年土地出让收入占地方政府性基金收入比重仍高达85%，要实现土地供应市场化，必须重构地方财政收入体系。可扩大消费税征收范围至高端服务业，将部分消费税征收环节后移并下划地方，同时探索开征数字服务税、资源税等新税种，充实地方自主财力。2024年全国非税收入同比增长25.4%，显示盘活存量资产与新增税种的潜力巨大。还应加大中央对地方的转移支付力度，2025年中央对地方转移支付预计超过10万亿元，可进一步提高转移支付与人口流入、住房保障等民生指标的挂钩比例，减少地方对土地出让收入的依赖。同时，建立土地出让收入“收支两条线”的严格监管机制，将土地出让收入主要用于保障性住房建设、城市基础设施配套和耕地保护，禁止用于一般性财政支出，从源头上遏制地方政府推高地价的冲动。 第五，完善土地市场监管与风险防控机制，保障市场化改革平稳推进。市场化并非放任自流，而是需要更高效的政府监管。应建立全国统一的土地市场信用体系，对囤地炒地、闲置土地的房企实施联合惩戒，将闲置土地超过2年的企业纳入黑名单，禁止参与土地出让。2018-2024年全国累计处置闲置土地超过50万亩，但若能建立常态化监管机制，可使土地闲置率控制在5%以内。同时，应健全土地价格异常波动调控机制，当区域住宅用地价格涨幅连续3个月超过10%时，启动临时干预措施，包括增加土地供应、限制溢价率等，防止市场投机。还应探索土地使用权续期制度与房地产税收制度的联动创新，将土地出让金分期缴纳与房地产税改革相结合，降低房企拿地初期资金压力，同时形成地方财政的长期稳定收入来源。针对部分地方政府债务风险，可借鉴“房地产稳定基金”构想，由中央与地方共同出资设立，规模控制在2万亿元左右，专项用于收储存量闲置土地与商品房，既化解市场风险，又为土地供应市场化改革创造缓冲空间。 
稳定房地产市场预期并非依靠短期政策刺激，而是需要通过制度性改革破解土地供应的深层次矛盾。中国房地产市场的发展实践已经证明，土地政策的政府垄断与非市场化是导致市场波动、风险累积的根本原因，唯有打破这一格局，构建多元主体、市场定价、需求导向、财政脱钩的住宅用地供应新机制，才能让土地资源真正按市场需求配置，让房价回归合理水平，让房地产业回归居住属性。这一改革虽然面临诸多挑战，但却是稳定市场预期、防范系统性风险、实现行业可持续发展的必由之路。随着土地供应市场化改革的推进，房地产市场将逐步形成“供求平衡、价格合理、风险可控”的良性循环，不仅能为国民经济稳定增长提供支撑，更能满足人民群众日益增长的住房需求，实现经济效益、社会效益与生态效益的统一。 免责声明：本文部分素材图片来源于网络，如有侵权，请联系删除
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