为平衡房地产供求关系，近年来土地成交规模持续下滑，地方债已成为补充地方财政缺口、支持城市发展的重要资金来源。2025年初政府工作报告明确，年内拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，较上年增加5000亿元，增量资金重点投向房地产稳市场领域，其中暂停5年的土地收储专项债再度启动，成为特殊专项债类型。 

当前我国城镇化进入稳定发展期，城市发展转向存量提质增效阶段，人口结构、土地利用等新问题亟待解决。2026年，全国老城区和老街区专项调查将全面推进，为“十五五”城市更新专项规划提供依据，政策端也将打通资金、要素卡点堵点，推动城市更新顺畅落地。这些举措既能优化城市布局、提升民生保障、拉动经济增长，更能为房地产市场“控增量、去库存、优供给”筑牢基础，实现多赢。 

2025年下半年以来，城市高质量发展在中央部委稳地产表述中地位凸显。中央城市工作会议后，住建部、国资委等多部门均表态推进专项债支持城市更新、土地回收、保障房建设等工作。专项债相关项目正为房地产市场带来多重利好：棚户区改造、保障房建设稳定需求侧；存量闲置用地回收加快去库存，改善供求关系；城市更新与土地收储提升土地要素效率，增加优质宅地供应，助力“好房子”发展。 

研究中心针对2025年专项债发行变化，梳理了近800支地产类专项债、5500个房地产项目投向，结合各地供求情况评测其对稳楼市的推动作用，核心观点如下： 

1.专项债规模与地产类投放双创新高，土储类重启成稳地产核心动力。地方专项债发行规模创近六年新高，地产类专项债同比大幅增长150%。土储类专项债时隔五年重启，成为规模增长关键。其超量发行盘活闲置土地，有效推动房地产供求关系企稳。 

2.央地联动构建专项债稳地产政策闭环，资金落地成效显著。中央明确专项债投向并简化流程，搭建顶层政策框架。地方超800次稳市政策与专项债投向高度契合。全年地产类专项债预计撬动1.1万亿元收益，为市场企稳提供核心支撑。 

3.地产类专项债占比升至近年新高，投向结构聚焦三大核心领域。专项债投向房地产占比达29%，为2020年以来最高水平。土地储备、城中村改造、保障房是主要投向，各品类收益规模与兑现周期差异显著。城中村改造成为短期内收益兑现比例最高的领域。 

4.地产类专项债空间分布贴合发展规律，呈现东密西疏与头部集聚特征。专项债投放与城市“人地房钱”要素联动，超四成资金流向华东区域。头部城市集聚效应明显，TOP10城市发行占比达35%，北京发行规模断层式领先。 

5.不同能级城市专项债投向各有侧重，三四线棚户区改造占比更高。三四线城市地产类专项债发行占比过半，是新型城镇化建设的重点发力区域。从结构特征来看，一线城市侧重城中村改造，二线城市聚焦土地储备，三四线以棚户区改造占比最高，适配各能级发展需求。 

6.地产类专项债长期收益潜力巨大，稳市场效能向头部城市高度集聚。专项债相关项目预测总收益超9.2万亿元，超全年商品房销售规模。年内融资预计撬动1.1万亿元动态收益，其中48%集聚TOP20城，成为头部城市市场企稳的重要支撑。 

7.土地储备类专项债是地产类投放核心，兼具优化库存与供给提质作用。土储类专项债占地产类专项债发行规模的59%，撬动收益规模居各品类之首。其重点收储闲置用地，既优化房地产广义库存结构，又为市场注入优质新增住宅用地。 

8.专项债是重塑地产供求生态的关键抓手，需多举措释放效能建长效机制。专项债当前有效化解地产存量风险，为行业带来新增投资与稳定预期。未来还需从盘活存量、深化城市更新、政策协同等五方面发力。通过规范管理与多元运作，筑牢房地产长效企稳根基。

2025年，地方专项债发行规模增长超过5000亿元，主要投向了年内重启的土地储备类专项债，助力房地产市场加快企稳。中央通过扩容限额、明确投向、简化流程搭建政策框架，地方以多元举措承接资金落地，最终通过巨量的长期预期收益，为市场带来更多确定性，加速房地产市场企稳回升。 

1. 2025年专项债限额再创新高，重启土储类专项债成稳地产关键 

2025年，地方专项债实际发行规模达4.6万亿元，如期刷新历史新高。104.4%的发行完成率，位列2022年之后的历史第二高位。需要注意的是，2022年的发行额度包含对2020—2021年未完成项目的补发资金，从这一角度考量，2025年专项债发行的推进力度实际处于历史最高水平。专项债在现阶段地方财政来源中的重要性正在快速提升。 

聚焦房地产行业，2025年相关项目的专项债发行了785支，涉及具体项目约5500个，涉及发行金额合计9212亿元，同比增长150%，发行金额已经超过2023年、2024年两年的总和，这主要得益于土地储备类专项债的重启。 

2024年12月国务院再度明确允许专项债保障性住房、土地储备之后，2025年土地储备类专项债发布规模迅速增加，全年融资规模近5500亿元，成为专项债增量的核心来源。该规模较2025年政府预算设定的5000亿元专项债增量高出9%，充分凸显出当前专项债发行对地方财政的强效支撑作用。而与之相关的大量旧改、棚改、土地回收等项目，也在实质上为房地产市场改善供求关系、并带来更多高品质住房用地供应。

2. 政策落地：高质量发展驱动，专项债资金加快落地 

2025年专项债成为稳地产核心力量，中央扩容限额、明确投向、简化流程，地方多元举措承接，通过长期预期收益为市场注入确定性。中央层面搭建政策框架：2025年《政府工作报告》安排专项债4.4万亿元，新增5000亿元，增幅13%，均创近六年新高，资金投向土地收储、存量商品房收购等领域，重启土地储备类专项债并赋予地方定价与用途调整自主权。后续多部门完善支持政策，自然资源部与财政部明确土储类专项债纳入标准、收益机制及试点规则，简化审批；一季度行动方案允许专项债支持收购存量商品房作保障房；年中发改委明确可统筹超长期特别国债与专项债，加大闲置土地回收和存量房收购力度。回顾历史，2015-2020年专项债规模随城市建设、棚改提速从1000亿元升至3.75万亿元，2020年房地产类因暂停土储债回落，2021-2024年专项债维持3.5-4万亿元区间，支撑地方财政与经济基本面。 

地方层面多维度落地：2025年全国地方出台约800次房地产稳市场政策，涉及约1100个稳市场抓手，其中539次聚焦城市更新、保障安居等方向，与专项债投向高度契合。城市更新方面，上海400亿元专项债支持“两旧一村”改造，启动25个城中村项目；广东、江苏将城中村改造纳入省级专项行动，江苏完成5.8万户改造并推广房票安置。存量盘活与保障安居方面，浙江发行首批存量房专项债，湖南、贵州等十余省份支持收购存量房作保障房，广西力争收购2.5万套；浙江、广东、北京保障性租赁住房专项债融资158亿元，占全国总量一半。此外，多地发布“好房子”设计导则，上海、南京完善城市更新项目公共配套，实现“好配套+老房焕新”。 

政策预计实效显著：2025年房地产专项债总融资9212亿元，涉及项目总投资7.6万亿元，预测总收益9.2万亿元，超当年新房成交规模。按融资规模估算，2025年预计撬动1.1万亿元收益，占全年新房成交的13%。其中，土地储备类融资5457亿元，撬动收益6821亿元，占比61%；城中村改造与保障性租赁住房同比增幅分别达273%、227%，成为增长新引擎；棚户区改造、城镇老旧小区改造、保障性住房分别撬动1803亿元、846亿元、192亿元收益，形成全链条支撑。这一收益将长期拉动刚性与改善性需求，优化供给结构，缩短去化周期。 

从发行结构变化来看，2025年允许再度发行的土地储备类专项债项目涨势迅猛，累计发行规模占到房地产大类的59%，除此之外，城中村、保障房项目融资金额也大幅增长，较2024年同期增长了2倍以上。这也在侧面反映了利用专项债稳市场的两大发力点：一方面通过土地收储优化库存结构，另一方面发展保障性住房提供确定性更强的开发投资机会。 

1.2025年专项债投向房地产占比提升至29%，为2020年以来新高 

2025年以来，专项债发行规模中，9212亿元投向房地产，占全年专项债总量的29%，占比较2024年上升了17个百分点，为2020年以来的新高。不仅新增的土地储备类专项债带来了近5500亿的新增融资，保障安居工程类专项债（见下文说明）也止住了2023-2024年以来的下跌趋势。随着城市发展被提到了更加重要的位置，城中村、保障房提速推进，“好房子”发展也为地方新增土储项目提供了更多投资确定性，2025年房地产类专项债发行节奏显著加快。

2.土地储备、保障房、城中村专项债提速发行，为新增投资带来更多确定性 

2025年，房地产专项债发行规模达9212亿元，同比大幅增长151%。从投向结构看，土地储备类专项债的重启是规模激增的核心动因，该品类年内发行规模高达5457亿元。值得关注的是，在2025年地方稳楼市的政策导向下，土地储备类专项债重点投向高质量住宅项目开发、存量及闲置用地收储等领域，既助力优化房地产供给侧规模与结构，也实现了新增供给提质和广义库存减负的双重目标。通过对拿地成本偏高的存量、闲置用地折价回收后再出让，不仅能灵活调整地块容积率、限高等控规指标，改善开发与销售预期，为缺乏优质标的的土地市场注入新活力，保障行业基本运行规模；同时也有效优化广义库存结构，达成减少滞销库存与增加优质供应的平衡。 

从空间分布来看，全国超过四成房地产类专项债投向华东区域。在“人地房钱”要素联动的风险管控之下，专项债投资项目也高度集中于人口密集的东部区域。不过从各省省内投向来看，与中央城市工作会议的相关精神相一致，各地在发行房地产类专项债、尤其是保障性安居工程相关项目时，也同样注重城镇化发展空间较大的三四线城市，譬如河北、浙江、山东省内各市所获专项债规模均较为均衡，并未出现高度集中于省会城市的情况。 

1.分布：专项债投资与城市发展格局一致，“人地房钱”联动效应显著 

从2025年各城市地产类专项债发行规模分布来看，整体呈现与城市能级、人口基数、经济活力深度绑定的特征。其中，发行规模超500亿元的城市共3个，分别为北京、重庆、上海三大直辖市，这类城市依托广阔的地域面积、庞大的人口基数，叠加近年来房地产市场调整释放的空间，为专项债项目落地提供了充足载体。 

从区域分布看，2025年地产类专项债发行规模超20亿元的城市，绝大多数位于胡焕庸线以东、山海关以南区域，其中约四成资金投向华东地区。这一分布特征与全国人口分布高度吻合，充分体现出“人地房钱”联动机制的深入落地。究其原因，只有具备充足人口基数与良好经济增长预期的城市，才能保障安居工程项目满足专项债发行的投资回报要求——通过棚户区、城中村改造为城市高质量发展腾挪空间，通过建设保障性住房、保障性租赁住房、公共租赁住房，切实解决中低收入群体住房难题，以稳定居住成本增强城市人口吸引力。由此可见，地产类专项债发行规模较高的城市，往往是外来人口集聚、经济发展领先的一二线城市。 

2.集中：北京专项债规模断层式领先，前10%城市发行规模占比达到54% 

前10%城市合计获得房地产专项债融资4989亿元，占全国发行总量的54%。由于城市间经济、人口、城市建设、房地产风险控制差距显著，房地产类专项债发行规模也存在较大差异。 

虽然在当下城市高质量发展阶段中，也强调要加强挖掘城镇化水平较低城市的发展空间。但从个体城市比较来看，还是那些经济总量领先、就业机会较多、流动人口市民化空间较大的一二线城市，能够在城市排名中处于前列。 

具体到城市，北京排在首位，房地产类项目获得952亿的专项债融资，是唯一相关专项债规模超过600亿的城市，实现断层式领先。其中保障性安居工程获得专项债融资763亿元，占比达到80%。在前五城市中，北京是唯一保障性安居工程融资规模超过50%的，2025年重启的土地储备类专项债依旧不是北京房地产类专项债发行的主要组成部分。 

上海以587亿元排在第二，主要是土地储备类发行量较高，占比高达97%。年内有63个土地储备类项目获得专项债融资，合计金额568亿元，其中最大的一笔是虹口区19、47、53等12个街坊的土地储备，区、市两级合计发行专项债融资86.2亿元。作为国内仅有的一手房房价指数仍在持续多年上涨的城市，近年来，上海土地市场持续火热。在合理管控的库存指标、以及持续火热的土地市场支持下，土地储备类专项债的回归，无疑可在较高的安全边际以内，为上海房地产市场带来更多优质增量土地，进一步保障城市房地产市场的健康发展。 

杭州以196亿元排在第三，与上海相似，大部分专项债融资也投向了土地储备，占比达到了81%。作为当前二线城市稳市场表现首屈一指的城市，2025年杭州宅地平均溢价率高达26%，为一二线城市首位，主城区土拍几乎每一宗优质宅地都拍出了高溢价。 

值得注意的是，也有赣州、金华、滁州、温州等4个三四线城市跻身TOP20，这些城市或是经济发展优势明显，人均收入、外来人口较多，如温州、金华等；或是仍有较多棚改、城中村改造机会，如赣州作为江西人口第一大市，且城镇化率仍未超过60%，棚户区改造仍有较大发展空间；或是自身存量和闲置用地收储，如滁州发行的70亿土地储备专项债中，即有42亿明确投向土地收储，进一步优化行业库存。 

2025年以来，在推动土地盘活、拉动成交增量、改善区域预期等方面，房地产类专项债已展现出显著作用，存量土地收储明显改善广义库存压力预期，专项债限额剧增也有望在长期为需求侧带来更多确定性。但要进一步释放专项债效能，还需针对性完善发行节奏、区域适配、风险管控等方面的配套政策。 

1.地产专项债项目预测总收益超9.2万亿，为稳市场带来大量确定性

2025年房地产专项债对行业支撑作用凸显，总融资9212亿元，相关项目总投资7.6万亿元，预测总收益9.2万亿元，超当年8.4万亿元商品房销售规模；年内预计撬动动态收益约1.1万亿元，夯实行业发展基础。 

细分领域中，土地储备类为核心支撑，融资5457亿元，撬动收益6821亿元，占动态总收益的61%，有望为市场带来万亿级优质新增货值。城市更新与保障性住房成为增长新引擎，棚户区改造、城中村改造、保障性住房合计撬动收益3582亿元，城中村改造与保障性租赁住房同比增幅分别达273%、227%，催生大量定向销售项目；城镇老旧小区改造撬动收益846亿元，形成全链条收益支撑。 

2.48%收益集聚TOP20城，专项债驱动头部城市房地产企稳 

从城市集中度来看，2025年TOP20城市专项债投资预测收益达5400亿元，占全国48%，稳市场作用高度集聚。北京以1106亿元收益居首，以城中村改造、棚户区改造为核心，契合存量提质与民生保障需求；重庆以703亿元排第二，土地储备占主导，多元布局盘活存量与补充民生供给；上海、杭州、西安排名3-5位，收益高度聚焦土地储备领域，优化供给结构。 

而跻身TOP20的唐山、赣州、金华、滁州、上饶五个三线城市，专项债布局则贴合城市自身发展特征形成差异化路径：如赣州依托城镇化率的较大发展空间，重点布局土地储备类专项债；金华等城市则凭借外来人口较多的人口特征，在老旧小区改造、保障性住房等民生类板块布局力度更大，相关领域发展空间进一步打开。专项债的精准布局为这类三线城市挖掘住房刚性需求、盘活存量资源提供了资金与政策双重支撑，推动区域房地产市场实现针对性企稳。 

3.政策建议：以专项债激活土地要素新动能，构建房地产长效企稳机制 

2025年地方专项债已进入深化实施阶段，但仍面临区域分化、权属复杂、资金可持续性等挑战。为加速资金落地与提升土地配置效率，提出以下建议： 

一是提速闲置宅地回收，优化库存结构。2026年进一步简化闲置宅地认定与收储流程，加大专项债倾斜力度，扩大回收规模，加速去库存。 

二是深化城市更新行动，释放土地效能。聚焦城中村改造、老旧房屋改造等领域，优化规划设计，强化资金保障，以确定性项目注入稳定投资预期。 

三是强化政策双向联动，激活需求潜力。建立专项债与需求端政策协同机制，对相关购房群体推出契税减免等优惠，探索多元化支付模式，打通“供给-需求”链路。 

四是引导房企深度参与，稳定市场主体。支持房企通过代建、合作开发等模式承接相关项目，允许房企参与土地开发运营，推动产城融合，提振房企长期信心。 

五是规范资金全周期管理，防范债务风险。搭建监管体系，跟踪资金使用与收益实现情况，强化激励约束，推广多元合作模式，引入社会资本，实现资金循环利用。 

2025年房地产类专项债发行规模快速增长，既是化解存量风险的及时雨，也是重塑供求生态的催化剂，为行业带来9000亿元新增投资与万亿级新房成交预期。未来通过精准发力与系统施策，专项债将持续发挥“稳供给、促需求、提信心”的关键作用，为房地产市场长效企稳筑牢根基。