对房屋产权调换补偿方式合法性的审查与认定

裁判文书：广西壮族自治区高级人民法院（2024）桂行终787号行政判决

裁判时间：2024年12月25日

案例来源：人民法院案例库

入库编号：2026-12-3-019-001

基本案情

因平陆运河（横州段）项目建设需要，2023年4月24日广西壮族自治区横州市人民政府（以下简称横州市政府）发布征收公告，对该项目所涉国有土地上房屋进行征收。征收公告所附安置方案载明，被征收房屋为私人自建住宅房屋的，可选择货币补偿或者产权调换方式。如选择后者，由征收人提供可用于建房的调换地，将被征收房屋用地与调换地进行产权调换，并对建筑物、构筑物进行补偿。调换地位于“平陆运河项目某镇安置区一区”，土地性质为国有建设用地，使用类型为划拨。方某权案涉房屋位于征收公告范围内，其国有土地使用证记载土地使用权类型为划拨；房屋产权证记载设计用途为住宅。经房地产价格评估机构评估，方某权案涉房屋国有土地使用权、建筑物、构筑物及特殊装修总价为人民币1056865.00元（币种下同）。方某权以评估价值过低等问题提出异议、申请复核评估。

在签约期内，方某权未能与征收部门就补偿标准等达成协议，横州市政府遂作出被诉补偿决定并留置送达给方某权。该补偿决定载明：被征收人只能选择货币补偿、产权调换安置两种补偿安置方式中的一种。

（一）货币补偿。补偿款总计1116433.54元。（二）产权调换安置。国有土地使用权、建筑物、构筑物及特殊装修总价1056865.00元，加上临时过渡补助费、停产停业补助费等59568.54元补偿，再扣减置换土地地价款80560.00元，补偿款总计1035873.54元。被征收人应在决定送达之日起5日内选择补偿方式，并将房屋腾空交付给征收人拆除，逾期未选择的，视为放弃选择权，将实行产权调换安置进行补偿安置。因方某权未在被诉补偿决定确定的期限内选择补偿方式，征收部门在复核评估结果作出之前，以产权调换安置方式进行补偿安置。其后评估机构作出复核意见，认为估价结果符合客观、合理的价格水平，维持了原评估结果。

因方某权不履行被诉补偿决定，案涉房屋征收补偿款已提存至横州市某公证处。

方某权不服被诉补偿决定,向广西壮族自治区南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）申请行政复议。南宁市政府作出的被诉复议决定载明：横州市政府在被征收人方某权向评估机构申请复核评估期间作出补偿决定，程序违法。但因复核意见维持原评估结果，补偿决定以原评估报告作为补偿依据符合客观实际，故确认补偿决定程序违法但不予撤销。

方某权不服，提起行政诉讼，请求撤销被诉补偿决定和复议决定。

南宁铁路运输中级法院于2024年7月29日作出（2024）桂71行初16号行政判决,驳回方某权的诉讼请求。

宣判后，方某权提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院于2024年12月25日作出（2024）桂行终787号行政判决,驳回上诉，维持原判。

裁判理由

本案争议焦点是：被告以产权调换方式对原告方某权进行补偿安置是否合法。该问题实际包括两个层面的问题：一是该补偿是否符合公平补偿的要求；二是以产权调换方式补偿是否侵害原告的选择权。

一、关于补偿是否符合公平补偿的要求

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要……”第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估 

机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定……”根据上述规定，市、县级人民政府基于促进地方国民经济和社会发展等公共利益的需要，有权作出房屋征收决定，但是应当给予公平补偿。判断补偿是否符合公平要求，可以从以下方面判断：一是补偿范围是否全面，做到应当补偿的项目均依法予以补偿；二是补偿价值是否公允，即不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。 

本案中，为保障平陆运河（横州段）项目建设推进，横州市政府发布公告对项目所涉地域的房屋进行征收，符合《条例》的规定。安置方案确定的补偿项目也符合《条例》规定。双方的主要分歧在于补偿价值是否公允。根据安置方案和补偿决定，方某权若选择货币补偿，补偿款总计1116433.54元，符合当地合理的价格水平。方某权若选择产权调换，扣减置换土地地价款后，补偿款为1035873.54元（包括被征收房屋价值补偿、过渡补助费、停业停产补助费），方某权就由横州市政府统一规划、统一建设的安置房支付建设成本160600元后，将得到建筑面积约220㎡的安置房和剩余补偿款875273.54元（如果按照6000元/㎡计算，该剩余补偿款还可以购买约146㎡的商品房）。故经测算和依法评估，无论采取何种方式，方某权可得的补偿价值都能够充分弥补其补偿安置利益和实际居住利益，符合公平补偿的要求。 

二、以产权调换方式补偿是否侵害原告的选择权

《条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”据此，在补偿方式上，征收人可以提供货币补偿或者房屋产权调换方案供被征收人选择。原则上该选择权由被征收人行使。但是，既然在无法达成补偿协议的情况下，行政机关基于维护公共利益的需要，可以直接作出补偿决定，则基于同样的考量，在有两种补偿安置可选择的情形下，行政机关亦可以在补偿决定中同时明确，如被征收人在规定期限内未作出选择的，行政机关可以直接决定补偿方式。 

本案中，横州市政府在给方某权的补偿决定中明确，提供货币补偿和产权调换两种方式供其选择，逾期未选择的，视为放弃选择权，将实行产权调换安置补偿方式。方某权未在规定期限内作出选择，横州市政府为推进拆迁工作，维护公共利益，决定以产权调换方式对房某权进行补偿安置，有客观原因和正当依据，符合法律规定，不构成对被征收人选择权的侵害。

裁判要旨

1.人民法院认定房屋征收中给予被征收人的补偿是否公平时，应当注意从补偿范围是否全面、补偿价值是否公允两个方面进行审查。

2.根据房屋征收公告，被征收人就补偿方式可以选择货币补偿或者房屋产权调换，但因无法达成补偿协议而由行政机关依法作出补偿决定，其中明确被征收人在规定期限内未对补偿方式作出选择，将由行政机关直接决定补偿方式的，并不构成对被征收人补偿方式选择权的侵犯。

被征收人未在规定期限内作出选择，又主张行政机关直接决定补偿方式侵犯其选择权的，人民法院不予支持。